El Tribunal Constitucional alemán se atreve a morder

En el año 2011, cuando el punto álgido de la crisis de deuda soberana amenazaba con barrer la moneda común, quien era a la sazón presidente del Banco Central Europeo, Mario Draghi, anunció a la prensa que su institución haría «lo que fuera necesario»  (whatever it takes) para preservar el euro. Aquel mismo año, Radosław Sikorski —antiguo periodista y entonces ministro de exteriores de Polonia— recordaba cómo dos décadas antes, mientras entrevistaba a un ejecutivo de un banco croata, este recibió la noticia de que Serbia —otra provincia del mismo país— había decidido imprimir su propia moneda. Tras colgar el aparato, el banquero exclamó: «Este es el fin de Yugoslavia». No es de extrañar. Además de su función económica, la moneda también cumple un poderoso papel alegórico sobre la unidad de una comunidad política. De hecho, el euro estaba enumerado en el art. I-8 de la difunta Constitución para Europa, que llevaba precisamente como título «Símbolos de la Unión».

Dentro de las medidas adoptadas por el BCE de Draghi para salvar la zona del euro, se aprobaron una serie de decisiones que pusieron en marcha un programa de compra de valores públicos en mercados secundarios (PSPP, por sus siglas en inglés). Los títulos de deuda que adquiriría el Eurosistema serían —inter alia— los bonos emitidos por Estados miembros. A finales de 2019, el valor del PSPP excedía los 2,2 billones de euros (o lo que es lo mismo, 2,2 millones de millones). Durante la mañana del 5 de mayo de 2020, el Segundo Senado del Tribunal Constitucional Federal de Alemania (TCF) sentenciaba que, al poner en práctica dicho programa, la Unión Europea se había extralimitado en sus competencias (técnicamente, había realizado un acto ultra vires). Y ordenaba al Banco Central Alemán (el Bundesbank) retirarse del PSPP, a menos que, en el plazo de tres meses, el BCE emita una decisión justificando la proporcionalidad del programa. 

Lo que resulta casi más sorprendente es que, antes de emitir su pronunciamiento, el TCF se había dirigido al Tribunal de Luxemburgo, por segunda vez en la historia, con el objeto de que este analizara si las medidas adoptadas por el BCE eran compatibles con los Tratados, esto es, el Derecho originario de la UE. El resultado de esta segunda cuestión prejudicial fue el asunto Heinrich Weiss y otros, C-493/17, EU:C:2018:1000. En él, el Tribunal de Justicia de la UE resolvía que las decisiones del BCE estableciendo el PSPP eran válidas.

Con la decisión del martes pasado, el TCF ha decidido ignorar la respuesta dada por el TJUE, declarando que su sentencia constituye, también, un acto ultra vires. No es la primera ves que un alto tribunal europeo declara que una decisión del Tribunal de Justicia es ultra vires (lo hizo el TC checo en el asunto Landtová) o decide ignorar las instrucciones llegadas desde Luxemburgo (así, el TS de Dinamarca en el asunto Ajos). Sin embargo, que lo haga el Tribunal Constitucional Federal de Alemania supone un salto cualitativo, teniendo en cuenta la enorme autoridad jurídica de la que goza ese tribunal, con sede en Karlsruhe, y el gran ascendente que ejerce sobre los otros tribunales constitucionales del continente europeo. En efecto, se puede afirmar que, al tratar cuestiones de Derecho europeo, es frecuente que los jueces constitucionales busquen en el TCF el «faro» que guíe sus propias decisiones.

El argumento básico empleado por el TCF en su larga sentencia es que, al adoptar sus decisiones, el BCE no había evaluado de manera suficiente la proporcionalidad de las medidas que estaba tomando, ni sus enormes efectos sobre la política económica de los Estados miembros. Además, estimó que la supervisión realizada por el Tribunal de Luxemburgo había sido excesivamente permisiva y superficial, por lo que no había sido suficiente para convencerlo. 

Cabe señalar que, aunque es la primera vez, como decíamos, que el Tribunal de Karlsruhe decide desafiar abiertamente al Tribunal de Justicia, tampoco puede decirse que la suya haya sido siempre una relación armoniosa. Si bien el TCF ha señalado en su jurisprudencia que la evaluación de la compatibilidad entre la normativa europea y la Constitución debía hacerse en un espíritu de apertura hacia el Derecho de la Unión (Europarechtsfreundlichkeit), lo cierto es que ese pretendido espíritu ha llegado a brillar por su ausencia en más de una ocasión. 

De hecho, el Tribunal de Karlsruhe se había arrogado tres tipos de controles de constitucionalidad vinculados al Derecho de la Unión: el respeto de la identidad constitucional alemana, el control ultra vires y el respeto de los derechos fundamentales contenidos en la Ley Fundamental. La argumentación empleada por el TCF había generado más de una vez críticas aceradas por destilar una cierta arrogancia, aunque hasta ahora siempre, a la hora de la verdad, se había pronunciado por la compatibilidad entre los actos europeos y la Ley Fundamental de Bonn. Esto había llevado a algún comentarista a señalar que Karlsruhe era un perro que ladraba, pero no mordía. Nadie podrá decir eso ya. 

Si bien es cierto que el TCF proclama formalmente su espíritu de amistosa apertura hacia la Unión, sus argumentaciones han sido a menudo lapidarias y han llevado a plantear serias dudas sobre los límites al proceso de integración. La sentencia del martes pasado ha supuesto la desastrosa culminación de esa tendencia. No podemos evitar preguntarnos, en tales circunstancias, sobre la legitimidad del Tribunal Constitucional Federal para establecer el rumbo de una comunidad de Derecho que reúne seis veces la población de Alemania. Es evidente que su autoridad judicial es innegable bajo el Derecho constitucional alemán, pero en nuestra opinión sería deseable que el Alto Tribunal tedesco razonara más en línea con la Europarechtsfreundlichkeit de la que dice hacer gala.

Hay, además, dos efectos indirectos que hacen que el fallo del TCF sea —aún— más preocupante, si cabe. El primero de ellos se refiere a la actual situación de pandemia mundial a resultas del brote de Covid-19 que ha asolado el mundo. Con vistas a contener la expansión de la epidemia, la mayoría de los gobiernos han decretado diversas medidas extraordinarias, incluyendo el confinamiento y el cierre de cualquier actividad comercial considerada no esencial. El efecto ha sido que la economía mundial ha sufrido un abrupto parón de consecuencias aún difíciles de medir. Para intentar mitigar, en parte, los calamitoso efectos de esta situación, el BCE ha puesto en marcha un ambicioso programa de emergencia (el PEPP). La nota de prensa del TCF —no así la propia sentencia— se esfuerza en afirmar que la decisión de Karlsruhe «no se refiere a ninguna medida de asistencia financiera tomada por la Unión Europea o por el BCE en el contexto de la actual crisis de coronavirus». Sin embargo, creer que esta sentencia no tendrá ningún efecto sobre estas medidas no es más que vana ilusión, especialmente habida cuenta de que el PSPP rechazado por el TCF estaba sujeto a unas garantías mucho más estrictas que este programa ligado a la pandemia.

Hay todavía otro efecto colateral pernicioso de la sentencia del TCF. En la actualidad, como se sabe, en varios Estados de la Unión proliferan movimientos iliberales que hacen peligrar el Estado de Derecho. Tal es el caso, por ejemplo, de Polonia, que ha puesto en marcha numerosas medidas para intentar domesticar el poder judicial y someterlo a los intereses políticos. Los jueces polacos han conseguido, hasta ahora, contener esos embates en gran medida gracias a la colaboración del Tribunal de Luxemburgo. En efecto, el TJUE se ha erigido en el último bastión de defensa de la independencia judicial en Polonia. Sin embargo, la autoridad del Tribunal de Justicia ha quedado irremediablemente minada por la decisión del TCF de ignorar deliberadamente su resolución prejudicial. De hecho, nada más conocerse la sentencia, varios funcionarios del Ministerio de Justicia polaco salieron a la palestra para afirmar airosos que la decisión del Tribunal alemán respalda su propia posición sobre la reforma del poder judicial. No serán los únicos…

Las resistencias de los tribunales constitucionales, en general, frente al proceso de integración no son totalmente sorprendentes. El principio de primacía, elaborado por el Tribunal de Luxemburgo, otorga a los jueces de la jurisdicción ordinaria un control difuso sobre las leyes nacionales, lo que va en detrimento del papel de los tribunales constitucionales, encargados tradicionalmente del control concentrado de la constitucionalidad de las leyes. Esta desconfianza puede verse reflejada, por ejemplo, en su usual reticencia a plantear cuestiones prejudiciales —salvo honrosas excepciones, como el Tribunal Constitucional belga—. 

Sin embargo, hay otra razón más que puede esconderse tras este reciente desafío al TJUE, en este caso culpa del propio Tribunal de Luxemburgo. Hablamos del decepcionante Dictamen 2/13, mediante el cual el pleno del Tribunal de Justicia utilizó una escandalosa argumentación en torno a la autonomía de la Unión, rechazando la adhesión de la Unión Europea al Convenio Europeo de Derechos Humanos. Ya había advertido en otro lugar que «el rechazo a la adhesión al Convenio de Roma – ordenada por el Derecho originario— y, consecuentemente, a someterse al control del TEDH puede llevar a los jueces nacionales a preguntarse sobre su propio seguimiento a un Tribunal [el de Luxemburgo] que por su parte se resiste a ser controlado por una autoridad pacíficamente aceptada por los tribunales nacionales». En efecto, creemos que esto es exactamente lo que ha ocurrido en esta ocasión. La única vacuna contra este tipo de confrontaciones es el diálogo judicial: una deferencia mutua que permita que todos estos tribunales, superiores en su propio ordenamiento constitucional, construyan un espacio jurídico coherente, en beneficio de los operadores jurídicos y de los justiciables. La reciente sentencia del TCF va en la dirección diametralmente opuesta, y tendrá consecuencias aún difíciles de prever.

Treinta años de una Europa sin Muro

Hace hoy treinta años redondos que cayó el Muro de Berlín. Ese día la historia cambiaba para siempre de la manera más inesperada. La mayoría de los expertos del momento creían entonces que la reunificación alemana no ocurriría durante su vida. De hecho, la apertura misma del muro tal día como hoy ocurrió en gran medida por error. Cuando Günter Schabowski, el funcionario alemán encargado de anunciar que los habitantes de Berlín oriental podían viajar al oeste, fue interrogado por un periodista sobre cuándo comenzarían esas medidas, el portavoz del SED contestó —equivocadamente— «ab sofort», inmediatamente. En realidad, la normativa que estaba presentando tenía un periodo transitorio de varios meses.

En cualquier caso, los habitantes de la ciudad, hartos de las penurias y la falta de libertades acudieron al muro que había separado físicamente a dos partes de una ciudad y, espiritualmente, a todo el mundo, y lo derribaron con todo lo que tenían a mano.

Los hechos del 9 de noviembre de 1989 tuvieron consecuencias inmediatas. Se trataba del principio del fin del todopoderoso Imperio Soviético, tras más de setenta años de ser uno de los dos grandes hegemones que dictaban el destino del orbe. Eso hizo que en Cuba, donde vivía en aquel momento, se prepararan para comenzar el llamado «período especial», una larga etapa de depresión económica provocada por la desaparición de las subvenciones de la URSS y el recrudecimiento del embargo norteamericano. Las antiguas repúblicas socialistas de Europa del Este fueron recobrando su soberanía y, convertidas en Estados independientes, muchas echaron la vista hacia Occidente, integrándose quince años más tarde en la Unión Europea. Alemania suturaba una herida que la había desgarrado desde la caída del nazismo.

Sin embargo, a largo plazo los efectos de la caída no han sido siempre todo lo luminosos que parecían a principios de la década de los noventa. Por un lado, el líder de la Federación Rusa no ha aceptado de buen grado la pérdida de influencia de su país. En su intento de recuperar la antigua consideración de potencia mundial, no ha dudado en emplear las más sonrojantes violaciones del Derecho internacional, desde la injerencia torticera en elecciones ajenas hasta la vergonzosa invasión de la península de Crimea.

Por otro lado, la rápida adhesión de las repúblicas del Este al proceso de integración, que pretendía evitar la tentación rusa de ponerlas de nuevo bajo su égida —como luego se ha visto con Ucrania— no tuvo en cuenta el nivel de compromiso de sus gobernantes con los valores de la Unión. Hoy, el continente asiste con estupor a las derivas iliberales de Polonia y Hungría, en abierto desprecio al Estado de Derecho y una concepción muy particular del respeto a la democracia.

Alemania, el país que lo comenzó todo, también ha vivido un devenir complejo. La caída marcó la reconciliación de los germanos de uno y otro lado del telón de acero. Pero a la larga muchos alemanes se han cuestionado la necesidad de seguir sufragando a los territorios de la antigua República Democrática que, treinta años después, continúan sin alcanzar el nivel de los estados de la RFA. A nivel continental, la debilidad de una Alemania dividida contribuyó al impulso del proceso de integración y al equilibrio del eje franco-alemán. Más adelante, la fortaleza tudesca ha trastocado esa delicada estabilidad. Especialmente, durante la Gran Recesión, la inflexible y dañina apuesta por la austeridad impuesta desde Berlín no pudo encontrar una narrativa alternativa desde París. Muchos llegaron entonces a la conclusión de que Europa se dirigía desde los sillones de la Cancillería Federal y las manos de Angela Merkel.

La caída del muro es, por tanto, la herencia que tenemos hoy y el origen de buena parte parte de los desafíos a los que nos enfrentamos. No obstante, no debemos perder de vista el gran efecto positivo que tuvo aquel suceso: demostró que los muros divisores y la falta de libertades no pueden durar eternamente y nos llenó de esperanza a todos los que vivíamos privados de los derechos y libertades más fundamentales. Ese es su auténtico legado.

Brexit… ¿y ahora qué?

Lo que muchos temíamos se ha hecho dolorosamente realidad. La población del Reino Unido ha decidido, por un 51.9% de los votos, que su país se retire de la Unión Europea. La mera decisión ha provocado ya un pequeño cataclismo de consecuencias difíciles de medir. A primera hora del viernes la libra esterlina caía a niveles de 1985, varias bolsas mundiales sufrían fuertes retrocesos, las agencias de calificación estudian rebajar la nota crediticia de Gran Bretaña… y una ola de indignación recorría el continente europeo ante lo que se ha visto por muchos como una traición a un proyecto de convivencia en común. Esta indignación no solo ha corrido fuera de las islas británicas. Los escoceses ya han avisado de que pretenden repetir el referéndum sobre su relación con Reino Unido, y los irlandeses del norte pueden tener ahora la excusa para reunificarse con sus hermanos del sur. En el lado de lo ridículo, se sabe que «¿qué es la Unión Europea» se ha convertido en una de las frases más buscadas en Google por los británicos, tras el referéndum. 

Todas estas consecuencias imprevisibles han movido a que, mientras escribo esta entrada, más de un millón y medio de votantes anglosajones estén pidiendo al Parlamento de Westminster que se repita la consulta. Con todo, no parece probable que este vaya a ser el caso, así que lo que toca preguntarse es…

¿Y ahora qué?

Así las cosas, lo primero que debe hacerse es poner en marcha el mecanismo del artículo 50 del Tratado de la Unión Europea. Introducido en 2009 con el Tratado de Lisboa, el mentado artículo permite a cualquier Estado miembro retirarse de la Unión conforme a sus normas constitucionales. El artículo es heredero del artículo I-60 de la fracasada Constitución Europea —también mediante referéndum en su día—.  

El art. 50 establece un procedimiento específico para poner fin a la membresía de un Estado en la Unión. El primer paso ha de darlo el propio país interesado, que deberá notificar su voluntad a los demás jefes de Estado y de Gobierno reunidos en el Consejo Europeo. Los defensores del Brexit han amagado con retrasar esa notificación hasta octubre, a fin de obtener mayores ventajas en la negociación, pero los representantes de las instituciones europeas han respondido monolíticamente que, si hay salida, el procedimiento debe comenzar cuanto antes. 

Una vez producida la notificación, se abre un plazo de dos años para que la Unión negocie con el Estado miembro en vías de separarse un acuerdo que recoja los términos y condiciones que habrán de regir el divorcio. Ese plazo puede prorrogarse y, en el caso británico, no es impensable que se prorrogue, teniendo en cuenta que se trata de acabar con cuarenta años de integración. El Parlamento británico deberá acometer una ingente actividad legislativa para sustituir todas las normas que dejarán de aplicarse en el Reino Unido el día en que entre en vigor el acuerdo que consuma la separación. Evidentemente, el representante de Gran Bretaña en el Consejo Europeo y en el Consejo no participará en las votaciones de estos órganos relativas a este acuerdo.

Suponiendo que el procedimiento del art. 50 eche a andar sin incidentes, se plantean varios escenarios posibles para un Reino Unido fuera de la Unión Europea. Veamos los posibles resultados.

1. Gran Bretaña como un país tercero

Se trata seguramente del escenario menos probable. Pero si las negociaciones se enquistaran o no fuera posible llegar a una solución más satisfactoria, cabe la posibilidad de que el Reino Unido se convierta para la Unión en un Estado absolutamente tercero, tal como es hoy en día, por ejemplo, Rusia. Ese sería también el caso si las negociaciones se revelaran absolutamente imposibles y transcurriera el plazo de los dos años sin llegar a ningún acuerdo. En tal caso, las relaciones entre los británicos y el mercado interior europeo se regirían por las normas de la Organización Mundial del Comercio,  restableciendo los controles aduaneros en las fronteras entre la Unión y el Reino Unido.

2. Un acuerdo de libre comercio

La segunda posibilidad es que Gran Bretaña concierte con la Unión y sus Estados miembros un acuerdo comercial que elimine los derechos de aduana y permita a las empresas británicas operar en el mercado interior. Sería un acuerdo semejante al tan denostado TTIP que se está celebrando con los Estados Unidos de América, y que se ha enfrentado a notables resistencias por parte de la opinión pública europea. Sin embargo, el nivel de interrelación económica con un acuerdo semejante distaría mucho de la integración económica de que disfruta actualmente el Reino Unido como miembro de pleno derecho de la Unión.

3. El modelo noruego

El tercer escenario imaginable, que ha sido defendido durante la campaña por el Brexit por parte de los defensores del Leave, sería copiar el modelo que actualmente tiene Noruega —quien también rechazó en su día, una vez más mediante referéndum, entrar a formar parte la Comunidad, en contra del criterio de sus principales líderes políticos—. El modelo noruego dista de ser ideal, como advertía la propia primera ministra noruega a los británicos no hace mucho. Por una parte, Noruega recibe acceso al mercado interior con pleno derecho: las empresas, los bienes y los trabajadores fluyen libremente de un lado a otro, pero Noruega debe pagar aproximadamente lo mismo que pagan ahora los anglosajones per cápita para obtener acceso al mercado. Además, los noruegos deben aplicar las normas emanadas de las instituciones europeas; pero no pueden decir ni «esta boca es mía» cuando se aprueba esa misma normativa, al no tener representantes en el Parlamento Europeo o el Consejo. Es decir, los británicos tendrían todo lo bueno que ya tienen, perdiendo al mismo tiempo buena parte de las ventajas que conlleva ser miembro completo del club. Y el flujo de trabajadores (la temida inmigración) no se reduciría un ápice. 

4. El modelo suizo

Otra posibilidad sería copiar el esquema suizo. Suiza no forma parte del Espacio Económico Europeo —a diferencia de Noruega—, pero sí que tiene acceso al mercado interior. En este caso, ese acceso se ha materializado a través de un conjunto de acuerdos sectoriales bilaterales entre la Unión y los helvéticos. El modelo suizo tiene el grave inconveniente de que este país no ha celebrado ningún acuerdo en materia de libre circulación de servicios, lo que dejaría fuera los servicios financieros, que representan un porcentaje del PIB en Reino Unido mucho mayor que en cualquier país europeo. El problema —para los ingleses— de la libre circulación de trabajadores tampoco quedaría resuelto. En Suiza se celebró un referéndum para excluir la libre entrada de trabajadores europeos dentro de sus fronteras en febrero de 2014, pero el mandato de los electores aún no se ha cumplido, ya que las instituciones europeas advirtieron prontamente a la federación helvética que excluir la libre circulación de trabajadores haría decaer el resto de los acuerdos comerciales (mediante lo que se conoce como la cláusula guillotina). 

Bonus track: el caso de Dinamarca

Finalmente, el último modelo que cabe imaginar, aunque nadie lo ha planteado, que yo sepa, sería imitar el ejemplo danés. Dinamarca se unió a la Comunidad Económica Europea en 1973 —junto a los británicos—. Sin embargo, en 1983, otro referéndum —¿cuántos llevamos ya?— celebrado en Groenlandia, que es parte del reino de los daneses, decidió que este territorio se separara de la Comunidad, pero no de Dinamarca, lo que ocurrió en 1985. Reino Unido podría emplear una vía semejante —en este caso no se utilizaría el procedimiento del art. 50 TUE—, para excluir los territorios de Inglaterra y Gales de la Unión Europea, pero conservando Gran Bretaña el estatuto de Estado miembro de la Unión. El efecto sería que las normas de la Unión se aplicaran únicamente a Escocia e Irlanda del Norte, que han votado mayoritariamente a favor de la permanencia. Se trata de una solución imaginativa aunque, como digo, existen precedentes. No obstante, es muy difícil que se acepte una salida semejante por parte de Westminster.

Sea como fuere, es evidente que se abre un periodo de notable incertidumbre jurídica y política. La Unión ya no es, como se pensara una vez, un camino de solo ida. La solución que se adopte con los británicos será de la mayor importancia, no solo por la relación bilateral entre ambos pueblos, sino también por lo que pueda suponer de precedente para otros euroescépticos de todo pelaje que emergen por todo el continente. En cualquier caso, es hora de que los que creemos en la Unión recuperemos la ilusión por un proyecto que, con sus luces y sus sombras es la más hermosa aventura de paz que ha vivido esta vieja Europea nuestra.

¿Fue Rodríguez Zapatero el peor presidente de la democracia?

Rodríguez Zapatero ¿el peor de todos? Imagen de Socialdemokraterna

El imaginario colectivo es sumamente poderoso. Una de esas vívidas concepciones es la que señala que el expresidente José Luis Rodríguez Zapatero fue el peor presidente que ha tenido España en su historia democrática reciente. Quiero comenzar señalando, en aras de la transparencia que nunca he militado —y probablemente nunca militaré— en ningún partido político, y que aunque me considero socialdemócrata en mi ideología personal, he votado a más de un partido a lo largo de mi vida.

Sea como fuere, para fundamentar la afirmación según la cual Rodríguez Zapatero fue el peor presidente de la democracia se arguyen consideraciones de todo pelaje. Pero las que más abundan, con diferencia, son las de carácter económico. Hay al respecto dos tipos de argumentos, fundamentalmente. En primer lugar están aquellos que afirman sin despeinarse que Zapatero negó repetidamente la existencia de la crisis y que eso provocó el desastre en el que estamos inmersos. Estoy seguro de que estas personas no han dedicado el tiempo suficiente a pensar sosegadamente lo que dicen. El premio Nobel de Economía Paul Krugman afirmó famosamente en 2012 que las políticas conservadoras se fundamentaban en lo que él llamó «el hada de la confianza». Yo no estoy ni remotamente capacitado para poner en duda las tesis de un premio Nobel, y además creo que su conclusión general es correcta —que las políticas de austeridad son una mala idea—. Lo que creo que es evidente es que los mercados son volátiles e irracionales, pero cuando aparecen sombras de duda los inversores huyen y la economía se reciente. Por eso, es una postura más que razonable que el presidente de un país no contribuya a la histeria colectiva gritando que todo se está yendo al garete. 

Esto es lo que debió haber hecho Zapatero. Según algunos, claro.

Un segundo argumento, algo más elaborado, es el que afirma que Rodríguez Zapatero no solo negó la crisis ante los demás, sino que se negó a reconocerla incluso para sí mismo y que, por tanto, no hizo nada para contrarrestarla. Esto tampoco es cierto, evidentemente. Cuando la economía global echó el freno de manera tan dolorosa en 2008, el Gobierno de España puso en práctica las recetas macroeconómicas que estaban generalmente aceptadas desde que John M. Keynes publicara su Teoría general de la ocupación, el interés y el dinero. Tales recetas consistían en aplicar medidas contracíclicas que compensaran la [contra]marcha de la economía. Aquellas medidas, conocidas como «Plan E», comenzaron a dar sus frutos y España conoció cierta recuperación paulatina. El presidente Rodríguez Zapatero, quizá con un triunfalismo prematuro, declaró que se veían ya «brotes verdes» en el yermo solar financiero, lo que provocó la inmediata burla de propios y extraños. Pero el caso es que tales brotes existían. Gracias a las medidas de estímulo, el PIB español había pasado de –4,3% en 2009 al 0,5% en 2010. Entonces llegó el austericidio.

En 2010 la economía española comenzaba a mostrar débiles signos de recuperación. Fuente: El País.

Sin duda la gestión del Gobierno socialista de una crisis sin precedentes desde principios del siglo xx no fue ejemplar. Pero lo que vino después fue mucho peor. El austericidio de factura germana y endosado por las instituciones europeas se llevó consigo el débil crecimiento incipiente y contribuyó decididamente a empeorar una situación económica de por sí mala, en lo que hoy casi todos reconocen —como mínimo en privado— que fue un grave error. Aunque la austeridad como receta no se ha abandonado oficialmente, se han puesto en marcha varias medidas de estímulo destinadas a intentar sacar a la economía de su estancamiento (la última, el pasado jueves, cuando el BCE bajó el tipo general al 0% y amplió la compra de bonos), en lo que el periodista Neil Unmack llamó una «inevitable capitulación ante la realidad».

Sin embargo, en contra del conocido exabrupto de John Carville, no todo es economía, estúpido. De manera que, ¿qué más hizo Rodríguez Zapatero? Lo primero que quiero resaltar es que, en escrupuloso cumplimiento de sus promesas electorales, el Gobierno socialista nos sacó de la Segunda Guerra del Golfo, un conflicto claramente ilegal desde el punto de vista del Derecho internacional, y contra el que el pueblo español se había manifestado enérgicamente. Por cierto que exactamente los mismos que en su día decían que en Irak no había ninguna guerra hoy admiten que en efecto la había, pero que España no estuvo en ella. Con un par. Aquella decisión fue costosa para las relaciones exteriores españolas, pero eso no detuvo al  Gobierno del país, que hizo lo correcto, en mi opinión. 

Además, tras los terribles atentados islamistas del 11-M, es significativo que un Gobierno recién electo y, por tanto, inexperto, nos evitara el común destino de los pueblos golpeados por el terrorismo, que a la barbarie añaden la sinrazón del recorte de libertades en nombre de la seguridad. España, conviene recordarlo, no cayó en esa trampa.

Por otro lado, el Gobierno liderado por Rodríguez Zapatero impulsó la aprobación de importantes leyes de avance en materia social. España dejó, así, de estar en el vagón de cola europeo gracias a varios avances sociales. Una reforma de la legislación en materia de divorcio aceleró los trámites para terminar un matrimonio no deseado y acabó con la arcaica regulación que buscaba culpables y responsables del fin del matrimonio. Una ley de plazos sustituyó la penalización del aborto salvo en tres supuestos, que había dado pie a un generalizado fraude a la ley, en el que más del 90% de las interrupciones de embarazos se producían por la indicación terapéutica en su versión de peligro psicológico para la madre. Asimismo, se aprobaron numerosas medidas contra la violencia de género que, con sus luces y sus sombras, hoy casi nadie discute. Y España tuvo el primer Gobierno paritario de la democracia.

En algo que me toca especialmente, y quiero detenerme en ello, España se convirtió con Rodríguez Zapatero en el tercer país del mundo (hoy son, por fortuna, muchos más) en aprobar el matrimonio igualitario. Fue una apuesta arriesgada, pero como se demostró luego, nuestro país se ponía del lado de la historia. No he querido detenerme en esta cuestión únicamente por lo que a mí me atañe. Algunos activistas LGTB que conozco niegan al Partido Socialista el mérito de haber aprobado el matrimonio entre personas del mismo sexo, afirmando que Rodríguez Zapatero se vio prácticamente obligado a hacerlo gracias a la lucha de los movimientos sociales. Es evidente que muchos de estos activistas, que eran escolares en 2004, no recuerdan cómo era ser homosexual a principios del milenio y la feroz oposición interna de los sectores más conservadores contra la reforma del Código Civil. Sin duda, sin la labor de los activistas que estuvieron al pie del cañón en aquellos años, y en los precedentes, aquel avance no hubiera sido posible. Pero tampoco sin la valentía del Gobierno de Rodríguez Zapatero y es de la más elemental justicia reconocérselo.

Finalmente, para acabar con este breve balance, durante las legislaturas regidas por Rodríguez Zapatero, España entró en una paz tan anhelada como necesaria, cuando la banda terrorista ETA declaró que abandonaba definitivamente la lucha armada. También sobre esto hay quienes afirman que se trató únicamente de una «casualidad» que ocurriera durante el Gobierno socialista. Otros señalan sencillamente que el ejecutivo de aquellos años se limitó a hacer lo mismo que los que le habían precedido. Pero los datos no apoyan tal hipótesis. Sin duda alguna, todos los gobiernos de la democracia han luchado y contribuido al fin del terrorismo etarra. Pero aquellos años vivieron una intensificación en la persecución contra el terrorismo como no se había visto hasta entonces, ni desde entonces, como demuestra el número de detenidos por pertenencia a banda terrorista entre los años 2004 y 2011.

Evolución del número de presos de ETA desde 1978 hasta 2015. Fuente:Wikipedia.

El ejecutivo socialista cometió numerosos y graves errores, pero la memoria colectiva ha tratado ese periodo con un excesivo rigor, injustificado en mi opinión. ¿Fue, pues, Rodríguez Zapatero el mejor presidente de la historia de España? Seguramente no, pero no era esa la pregunta que intentábamos resolver desde el comienzo. Sin duda, tampoco fue el peor. 

Do all our laws come from Brussels?*

UKIP's poster campaign for the European parliamentary elections

I am sure that you have heard it too, dear reader. It is a meme that is repeated again and again, even by MEPs or experts on European Union Law. At times, the figure varies a little–ranging between 70% and 85%–but the idea is the same: Brussels produces most of the regulations that, one way or another, end up in the member states. It portrays the Union as a “legislative behemoth”. Now that a new European Parliament is forming following the elections of May 2014, should we be asking if there is any truth in this.

WHY THE EU DOES NOT MAKE THE MAJORITY OF OUR LAWS

To understand why those figures repeated so much are totally inflated, you to have take into account, as in almost everything, the nature of the things. The European Union is, in its nature, an international organisation. It is true that it is a very special international organisation, we could say that it is almost unique of its type, but ultimately that is what it will continue to be. And that issue is tremendously significant in the theme that we are dealing with. Because while the States possess power in virtually all matters, international organisations lack innate power. That is, while the national law, in the words of a famous English aphorism, “can do everything but make a woman a man”, an international organisation can do only what its founders, the Member States, permit it to do. In the case of the European Union this is translated in what is called the principle of attribution of competencies, as a virtue of which the Union can only produce rules in those matters that the Member States have transferred to it in the Treaties. Those competences, also, are very diverse in nature. The exclusive competences are those in which the EU alone is able to legislate, in the shared competences, the States can intervene in all of those matters that the Union has not legislated, while in the supporting competences both—Member States and Union—can produce rules. On the whole, however, the competences ceded to the European Union are very limited, and the exclusive ones are the most rare of them all—The Treaty on the Functioning of the EU lists only five exclusive competences—, while “competences not conferred upon the Union in the Treaties remain with the Member States.” Another important detail is that, in adopting legislation, the EU has to respect the so-called “principles of subsidiarity and proportionality”. Arising from German and Austrian federalism, both principles assume that in the non-exclusive competences the EU should legislate only to the extent that action is necessary, and only to the extent necessary. In other words, the Union has prohibited to act if action at the state level is enough to achieve the desired objectives. In the development of any rules the Commission must adequately justify that both principles have been respected. In summary, the very same nature of the European Union show us that it is impossible that the great majority of the rules that apply here come from Brussels.

REAL PERCENTAGE

So, if not 75%, what is the real percentage? The short answer is: nobody knows.  However, we do not like to stay with the short answer, so let us try to dig a little deeper. First of all, keep in mind how extraordinarily difficult it is to execute an accurate calculation about the impact of the European rules on the national legislation. This is because of a plurality of factors. For starters, the competences of the Union are very different, and some leave a footprint much larger than others: a mere numerical analysis does not reflect the whole truth. On the other hand, also the nature of the rules is significant. While the regulations are directly applicable in all Member States, the directives must be transposed by a national measure. However, that is not the whole story. For the transposition of some directives, it might suffice just an administrative rule, while others require that hundreds of laws of Parliament are passed or modified. Meanwhile, although regulations are in principle applicable in all Member States, in practice this depends largely on the regulation and the Member State in question (it is very unlikely that the Regulation 1198/2006 on the European Fisheries Fund, would be applied often in the Czech Republic, which has no sea outlet). In any case, there are those who, despite the difficulties, have gone the whole hog, and did the maths. Thus, in 2010, the United Kingdom’s House of Commons Library conducted an in-depth study on this issue. Their—not so—surprising conclusion: only 15% of British laws originate in the European Union. The study also cites other studies conducted in different Member States. Some of the results are more or less like this: 

Germany: 38.6%  
Austria: 42.5%  
Denmark: 14.2%  
France: 38%   

The differences observed between countries like Denmark or the United Kingdom and Germany or France are hardly surprising and is another factor to consider. The former, traditionally eurosceptic, have negotiated many opt-out clauses, so many of the policies of the European Union do not apply to Danish or British. As far as I know, no similar study has been conducted in Spain, so we can not give a definite figure. The truth lies probably somewhere in the middle of these amounts (between 20% and 50%). One thing is certain: talk of 75% or 80% is pure imagination. So where did this magic number came from?

THE ORIGIN OF THE MYTH

In 1988, the famous president of the European Commission, Jacques Delors predicted that in ten years–that is, around 1998—, 80% of economic and perhaps even fiscal and social legislation would come from Europe. Although it was nothing more than a risky prediction, the figure flew and soon became a “real” assessment of the situation; without any basis, of course. The more self-interested and populist use of this exaggeration comes from the eurosceptics. Politicians from those parties use the magical figure to demonise the European impact, stating that the European Union is a bureaucratic monster that has gulped down the national sovereignty, while that swallowing is not counterbalanced with an increase in the democratic quality of the European institutions. The paradigmatic case is that of the UK Independence Party (UKIP), whose colourful poster campaign illustrates this post. If anything, their argument is more schizophrenic. The 75% they talk about comes, apparently, from a phrase uttered by who was President of the European Parliament, Hans-Gert Pöttering (2007-2009):

“If we were not that influential then we would not be the legislator of 75% of all laws in Europe.”

However, what Pöttering was actually saying was that the European Parliament co-legislated in 75% of the rules adopted by the European Union (and not in the European Union). Therefore, that 75% did not say anything about how much EU legislation end up being translated into national rules. Of course, it should be assumed that a little thing like the truth would not ruin such a beautiful lie.

CONCLUSION

Now you know, dear reader. The next time you see or hear it, you will know that it is not true: the European Union does not produce 80% or 70% or 60% of the laws that apply to you in your daily life. It is true that the European Union produces many rules—thousands of them every year—, but the States are still the invincible champions regarding the law production (a phenomenon that has been called “legislative motorisation”). It should also be taken into consideration that, as we said, not all sectors are equally integrated or influenced by EU legislation. The figure of 80% may be correct in certain issues, such as agriculture or environment. But in total terms it is far from certain. However, quantity does not equal quality. The total number of rules in Europe says very little about the influence of European integration in our daily lives. Even more importantly, many European laws have a significant impact on our lives and that of our European compatriots. It is important to remember this especially now that the newly elected European Parliament will decide much of our future, at least for the next five years. But that is a different story.

Another busted myth

 TO KNOW MORE:

Annette Elisabeth Toeller, Claims that 80 per cent of laws adopted in the EU Member States originate in Brussels actually tell us very little about the impact of EU policy-making

House of Commons Library, How much legislation comes from Europe?

James Clive-Matthews, What percentage of laws come from the EU?  

 

*This post was originally published April 22, 2014. It has been collaboratively translated using Duolingo.

¿Vienen de Bruselas todas nuestras leyes?

Cartel del UKIP para las elecciones europeas de mayo

Seguro que tú también lo has oído, querido lector. Es un meme que se repite machaconamente, incluso por europarlamentarios o por expertos en Derecho de la Unión Europea. A veces varía un poco la cifra —el rango oscila entre el 70% y el 85%— pero la idea es la misma: en Bruselas se produce la mayor parte de las normas que, de un modo u otro, acaban en los Estados miembros. Se retrata a la Unión como un «mastodonte legislativo» pero, ¿qué hay de cierto en ello?


POR QUÉ LA UE NO HACE LA MAYORÍA DE NUESTRAS NORMAS

Para entender por qué esas cifras tan repetidas están absolutamente infladas ha de tenerse en cuenta, como en casi todo, la naturaleza de las cosas.

La Unión Europea es, en su naturaleza, una organización internacional. Es cierto que es una organización internacional muy particular, podríamos decir que casi única en su especie, pero eso es lo que sigue siendo, al fin y al cabo. Y esa cuestión es tremendamente significativa en el tema que estamos tratando. Porque mientras los Estados poseen virtualmente poder en todas las materias, las organizaciones internacionales carecen de poderes innatos. Es decir, mientras que la ley nacional, en palabras de un famoso aforismo inglés, «todo lo puede, salvo convertir a un hombre en mujer», una organización internacional únicamente puede hacer aquello que sus fundadores, los Estados, le permiten hacer. En el caso de la Unión Europea esto se traduce en el llamado principio de atribución de competencias, en virtud del cual la Unión solo puede producir normas en aquellas materias que sus Estados miembros le hayan cedido en los Tratados. Esas competencias, además, son de muy diversa naturaleza. Las competencias exclusivas son aquellas en las que solo la Unión puede legislar válidamente, en las compartidas los Estados pueden intervenir en todo aquello que la Unión no haya legislado, mientras que en las de apoyo, ambos —Estados y Unión— pueden producir normas.

Sin embargo, en conjunto las competencias cedidas a la Unión Europea son muy escasas, y las exclusivas son las más escasas de todas —el Tratado de Funcionamiento enumera únicamente cinco competencias exclusivas—, mientras que «toda competencia no atribuida a la Unión en los Tratados corresponde a los Estados miembros».

Otro detalle importante es que, al aprobar normas, la Unión Europea ha de respetar los llamados «principios de subsidiariedad y proporcionalidad». Surgidos del federalismo alemán y austriaco, ambos principios implican que la Unión Europea solo debe legislar en la medida en que su acción sea necesaria, y solo hasta donde sea necesaria. En otras palabras, la Unión tiene prohibido actuar si la acción a nivel de los Estados es suficiente para alcanzar los objetivos buscados. En la elaboración de toda norma la Comisión ha de justificar adecuadamente que ambos principios han sido respetados.

En resumen, la misma naturaleza de la Unión Europea ya nos indica que es imposible que la gran mayoría de las normas que aquí se aplican vengan de Bruselas.


EL PORCENTAJE REAL

Así pues, si no es el 75%, ¿cuál es el porcentaje real? La respuesta corta es: nadie lo sabe. Sin embargo, a mi no me gusta quedarme con la respuesta corta, así que vamos a intentar profundizar un poco más.

En primer lugar, ha de tenerse en cuenta que es extraordinariamente difícil realizar un cálculo certero sobre el impacto de las normas europeas en la legislación nacional. Esto se debe a una pluralidad de factores. Para empezar, las competencias de la Unión son muy distintas, y unas dejan una hueya mucho mayor que otras: un mero análisis numérico no refleja toda la verdad. Por otro lado, también la naturaleza de las normas es significativa. Mientras que los Reglamentos son directamente aplicables en cada Estado miembro, las Directivas deben ser transpuestas mediante normas nacionales. No obstante, esa no es toda la historia. Para la incorporación de algunas Directivas podría bastar una simple norma administrativa, mientras que otras requieren que se aprueben o modifiquen centenares de leyes del Parlamento. Por su parte, aunque los Reglamentos sean en principio aplicables en todos los Estados miembros, en la práctica eso depende mucho del Reglamento y del Estado miembro en cuestión (es muy improbable que el Reglamento 1198/2006, relativo al Fondo Europeo de Pesca, vaya a aplicarse a menudo en Chequia, que no tiene salida al mar).

En cualquier caso, hay quienes, a pesar de las dificultades, se han liado la manta a la cabeza y se han puesto a hacer cuentas. Así, en 2010 la Biblioteca de la Cámara de los Comunes del Reino Unido realizó un profundo estudio sobre esta cuestión. Su —no tan— sorprendente conclusión: solo un 15% de las leyes británicas se originan en la Unión Europea. El estudio cita asimismo otros realizados en distintos Estados miembros. Algunos de los resultados son más o menos así:

Alemania: 38,6%
Austria: 42,5%
Dinamarca: 14,2%
Francia: 38%

Las diferencias que se aprecian entre países como Dinamarca o Reino Unido y Alemania o Francia son poco sorprendentes y es otro factor a tener en cuenta. Los primeros, tradicionalmente euroescépticos, han negociado numerosas cláusulas opt-out, por lo que muchas de las políticas de la Unión Europea no son de aplicación a daneses o británicos.

Hasta donde yo sé, no se ha realizado un estudio semejante en España, por lo que no podemos dar una cifra definitiva. La verdad probablemente esté en algún lugar en medio de esas cantidades (entre el 20% y el 50%). Una cosa es segura: hablar del 75% o del 80% es pura fantasía. Así que, ¿de dónde salió esa cifra mágica?


EL ORIGEN DEL MITO

En 1988, el famoso presidente de la Comisión Europea, Jacques Delors, vaticinó que, en diez años —o sea, en torno a 1998—, el 80% de la legislación económica y quizá también la fiscal y social provendrían de Europa. Aunque no era más que una predicción aventurada, la cifra echó a volar y se convirtió prontamente en un diagnóstico «real» sobre la situación; sin base alguna, por supuesto.

El uso más interesado y populista de esta exageración es el que proviene de los euroescépticos. Los políticos de esos partidos utilizan la cifra mágica para demonizar el impacto europeo, afirmando que la Unión Europea es un monstruo burocrático que se ha tragado la soberanía nacional, sin que tal deglución se haya visto compensada con un incremento de la calidad democrática de las instituciones comunitarias.

El caso paradigmático es el del Partido de la Independencia del Reino Unido (UKIP, por sus siglas en inglés), cuyo colorido cartel de campaña electoral ilustra esta entrada. Su argumento es, si cabe, más esquizofrénico. El 75% del que hablan proviene, al parecer, de una frase pronunciada por el que era Presidente del Parlamento Europeo, Hans-Gert Pottering (2007-2009): 

«Si no fuéramos tan influyentes, no seríamos el legislador del 75% de todas las leyes en Europa».

Sin embargo, a lo que se refería Pottering en realidad era a que el Parlamento Europeo colegislaba en el 75% de las normas aprobadas por la Unión Europea (y no en la Unión Europea). Por tanto, ese 75% no decía nada sobre cuántas normas comunitarias acaban traduciéndose en normas nacionales. Por supuesto, es de suponer que un pequeño detalle como la verdad no vaya a arruinar una mentira tan bonita.


CONCLUSIÓN

Ya lo sabes, querido lector. La próxima vez que lo veas, o lo oigas, sabrás que no es cierto, la Unión Europea no produce el 80%, ni el 70%, ni el 60% de las normas que se te aplican en tu día a día. Es cierto que la Unión Europea produce muchísimas normas —miles cada año—, pero los Estados siguen siendo los campeones imbatibles en lo que a producción de leyes se refiere (un fenómeno que ha dado en llamarse «mototización normativa»).

Hay que tener en cuenta, además, que como decíamos no todos los sectores están igualmente integrados ni influidos por la legislación comunitaria. La cifra del 80% podría ser correcta en determinadas cuestiones, como en agricultura o medio ambiente. Pero en términos absolutos está lejos de ser cierta.

De cualquier manera, cantidad no es igual a calidad. El número total de normas que provienen de Europa nos dice bien poco sobre la influencia real de la integración en nuestro día a día. Aún más importante, muchas leyes europeas tienen un significativo impacto en nuestras vidas y en la de nuestros compatriotas europeos. Es importante recordar esto especialmente ahora, que se acercan las elecciones al Parlamento Europeo, y estará en nuestras manos decidir gran parte de nuestro futuro, al menos para los próximos cinco años. Pero eso da para otra historia.

Otro mito que se cae.

PARA SABER MÁS:

Annette Elisabeth Toeller, Claims that 80 per cent of laws adopted in the EU Member States originate in Brussels actually tell us very little about the impact of EU policy-making

Groene Amsterdammer, Euromitos: Bruselas no hace todas las leyes

House of Commons Library, How much legislation comes from Europe?

James Clive-Matthews, What percentage of laws come from the EU? 

Ciudadanía de la Unión y la posible secesión de Cataluña

I.    INTRODUCCIÓN

En los últimos tiempos se ha escrito y conjeturado muchos sobre las posibles consecuencias que tendría la separación de una parte de un Estado miembro para ese territorio y para sus ciudadanos. Los casos de Cataluña en España y Escocia en el Reino Unido, en particular, han puesto en el punto de mira jurídico los posibles efectos de tal secesión. El hecho de que los Tratados no contemplen expresis verbis esta posibilidad ha engendrado numerosos diagnósticos sobre el modo en que la Unión Europea debería hacer frente a una posibilidad que podría volverse más probable con cada nueva andanada de los independentistas.

Nuestra intención es precisamente elucidar cual sería el impacto jurídico de un territorio que, ya de forma unilateral, ya de manera negociada, se transformara por la vía de la independencia en un nuevo Estado europeo —desde el punto de vista geográfico—. Lo haremos centrándonos especialmente en la cuestión que para nosotros reviste mayor interés, esto es, la trascendencia de este escenario teórico en el estatuto de la ciudadanía de la Unión Europea.

II.    LA SECESIÓN Y LA PERMANENCIA EN LA UNIÓN

Desde un punto de vista hermenéutico, la primera cuestión que tenemos que analizar es si el Estado constituido de nueva planta tras la secesión seguiría permaneciendo o no dentro de la Unión. Esto se debe a que si la respuesta a esta pregunta es afirmativa el debate acabaría prontamente: no cabría duda entonces de que los nacionales del nuevo Estado miembro continuarían siendo ciudadanos de la Unión Europea, en virtud del artículo 20 del Tratado de Funcionamiento (en adelante, TFUE).

Y no son pocos los que, desde el ámbito nacionalista, han visto como una opción jurídicamente viable que se produzca lo que han dado en llamar una «ampliación interna de la Unión Europea». Expresión que significa lisamente que el territorio reconstituido en país independiente se convierta en Estado miembro de manera pura y simple, sin reforma de los Tratados constitutivos.

En apoyo de esta vía se citan algunos ejemplos a modo de precedente. Así, se recuerda cómo en 1979 el Jura se separó del cantón helvético de Berna para formar un cantón independiente, que se integró en la organización territorial de Suiza. También es ampliamente recordada la famosa sentencia del Tribunal Supremo canadiense, en virtud de la cuál ese alto órgano jurisdiccional determinó que, si bien Quebec no tenía ningún derecho a proclamar su independencia unilateralmente, la secesión podía ser acode a la Constitución canadiense, y el gobierno federal y el provincial tenían la obligación de negociar, siempre que hubiera una clara mayoría a favor de la secesión, expresada en un referéndum que planteara una pregunta clara. El gobierno federal aprobó, al efecto, una Ley de Claridad, que establecía quién debía apreciar la existencia de una clara mayoría y de una pregunta clara (la Cámara de los Comunes).

Se trata, desde nuestro punto de vista, de una opción más bien ingenua. Hay que empezar recordando la naturaleza jurídica de la propia Unión Europea. La Unión ni es un Estado federal ni confederal ni, lo que es más importante, pretende serlo. Se trata de una organización internacional y, en consecuencia, es a la práctica de las organizaciones internacionales donde hay que mirar.

La práctica en este sentido ha sido siempre uniforme, en Naciones Unidas, exigiéndose al nuevo Estado que solicite su admisión como miembro nuevo, sin perjuicio de la calidad de miembro del Estado predecesor. Así ocurrió con Pakistán respecto a India, Singapur respecto a Malasia o Bangladés respecto a Pakistán.

La adhesión de Cataluña no podría producirse pura y simplemente aunque solo fuera —y no solo es por eso— porque de ella se derivarían importantes obstáculos prácticos. Habría que arbitrar, por ejemplo, los mecanismos necesarios para permitir su participación en las instituciones de la Unión: composición del Parlamento Europeo, del Banco Central Europeo, la existencia de un juez en el Tribunal de Justicia, inter alia. Además, habría que modificar el Tratado para incluir al nuevo Estado en el ámbito de aplicación del mismo (art. 52 del TUE), incluir el catalán entre las lenguas oficiales (art. 55.1 del TUE), etc.

Esta es la postura, además, que ha expresado en repetidas ocasiones la «guardiana de los Tratados», la Comisión Europea. Ya en el año 2004, contestando a una pregunta de la europarlamentaria galesa Eluned Morgan sobre las consecuencias de la independencia para una región de un Estado miembro, el que era a la sazón presidente de la Comisión Europea, Romano Prodi, afirmó:

Cuando una parte del territorio de un Estado miembro deja de formar parte de ese Estado, por ejemplo porque se convierte en un Estado independiente, los tratados dejarán de aplicarse a este Estado. En otras palabras, una nueva región independiente, por el hecho de su independencia, se convertirá en un tercer Estado en relación a la Unión y, desde el día de su independencia, los tratados ya no serán de aplicación en su territorio.

Esta respuesta se ha repetido siempre que la misma cuestión se le ha formulado a las instituciones comunitarias. Así lo hizo la Vicepresidenta Viviane Reding, en respuesta a una carta remitida por el Secretario de Estado español para la Unión Europea, Íñigo Méndez de Vigo. También los actuales presidentes de la Comisión Europea, Durão Barroso, y del Consejo Europeo, Van Rompuy, han expresado que una territorio que se independizara de un Estado miembro se convertiría inmediatamente en un Estado tercero.

Pia Ahrenkilde, portavoz de la Comisión Europea, es una de las que ha
confirmado que una Cataluña independiente quedaría fuera de la Unión

En tal caso, el Estado nuevo deberá solicitar su entrada en la Unión Europea de acuerdo al procedimiento establecido en el Tratado de la Unión Europea (artículo 49) y cumplir los criterios de elegibilidad adoptados por el Consejo Europeo de Copenhague de 1993 y de Madrid de 1995. Tal y como establece el Derecho originario, el Estado candidato a la adhesión deberá recibir el asentimiento de los Estados ya miembros, por unanimidad. Cualquiera de ellos puede, en consecuencia, bloquear sine die la participación del Estado de nuevo cuño.

III.    EL IMPACTO EN EL ESTATUTO DE CIUDADANÍA

Las implicaciones que tendría la secesión de un territorio de un Estado miembro de la Unión Europea sobre el estatuto de ciudadanía que esta consagra en sus Tratados variaría ampliamente según la modalidad de acceso a esa posible y futura independencia.

Sin embargo, por cuestiones metodológicas, conviene comenzar recordando que, de acuerdo al  Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, «la ciudadanía de la Unión se añade a la ciudadanía nacional sin sustituirla» (art. 20.1 in fine). Es decir, los ciudadanos europeos no lo son ipso iure o por ministerio del Derecho de la Unión. Por el contrario, el hecho de que sea la nacionalidad de un Estado miembro la que determine la existencia, también, de la ciudadanía europea, nos conduce ineludiblemente al ordenamiento jurídico nacional de cada uno de los socios comunitarios. Efectivamente, el vínculo jurídico que existe entre un Estado y sus habitantes que es la nacionalidad es un ámbito nuclear de la soberanía, por lo que corresponde únicamente a aquel determinar, conforme a sus normas internas, los requisitos, modalidades y formas de concesión de la nacionalidad.

Ahora bien, la creación del estatuto de ciudadanía hace que la Unión Europea no pueda ser indiferente al hecho jurídico que constituye el que una persona ostente la nacionalidad de un Estado miembro. Y eso es fruto de que, anejo a la condición de ciudadano de la Unión, viene una serie de derechos cuyo ejercicio puede ser reivindicado ante los órganos jurisdiccionales. Así, el Tribunal de Justicia dejó sentado en el asunto Rottman que la revocación de la nacionalidad a una persona cae, «por su propia naturaleza», dentro del ámbito del Derecho de la Unión, si tal revocación implica también la pérdida de la ciudadanía comunitaria. Consecuentemente, los Estados deben ejercer sus competencias en materia de nacionalidad respetando el Derecho de la Unión.

Cabe, por tanto, imaginar al menos dos posibles escenarios a este respecto. En el primero, la independencia del territorio de un Estado miembro se realizaría de forma pacífica y negociada con gobierno central. El segundo, mucho más traumático, sería el de una declaración de independencia unilateral por parte del ente. En cualquiera de los dos casos no cambiaría el hecho, según hemos visto arriba, de que la independencia implicaría per se la salida del territorio de la Unión. Pero un acuerdo negociado entre los dos Estados resultantes podría llevar aparejada, como uno de los frutos de la negociación, la concesión de la doble nacionalidad a los ciudadanos del nuevo país, o a al menos aquellos que decidan conservar la anterior. En tal caso la respuesta sigue siendo clara: la nacionalidad de un Estado miembro seguiría conllevando el estatuto de ciudadano de la Unión Europea.

Se trata, no obstante, de una opción no exenta de problemas. En el caso de Cataluña, por ejemplo, los beneficiarios de la doble nacionalidad votarían al Parlamento Europeo como españoles y no como catalanes, carecerían de un representante propio en el Consejo Europeo y en el Consejo, y no habría un nacional catalán en la Comisión o en el Tribunal de Justicia de la Unión Europea, distinto del español. Esta situación perduraría hasta que, eventualmente, el nuevo Estado accediera a la Unión Europea.

Mucho más problemática sería, sin duda, la situación resultante de una declaración unilateral de independencia. El Tribunal Internacional de Justicia ya determinó que semejante actuación no contraviene el Derecho internacional. Pero a nadie se le escapa que tal escenario produciría un contencioso mucho más complicado de solucionar, donde los habitantes del territorio recién independizado padecerían una situación jurídica claudicante, que no resultaría clara hasta que pudiera determinarse finalmente, y de acuerdo al Derecho internacional, el estatuto definitivo del nuevo territorio.

No hay antecedentes claros, dentro del territorio europeo, de casos de secesión de un Estado miembro relevantes para nuestro estudio. Los casos de Groenlandia, las Islas Comoras o Argelia constituyen difícilmente un precedente oportuno. Groenlandia se desvinculó de las Comunidades Europeas en 1985, pero no de Dinamarca. Las Islas Comoras, a excepción de la Mayotte, declararon su independencia de Francia en 1975. Argelia se separó del territorio metropolitano francés en 1962, tras los acuerdos de Evián. El incidente groenlandés no supuso la separación de su Estado matriz, Dinamarca, sino únicamente la excepción de la mayor parte de las disposiciones de los Tratados para los groenlandeses. En los casos de las Comoras y Argelia es incluso más evidente: los territorios resultantes no eran «Estados europeos» y no podían, por tanto, ni siquiera solicitar su reentrada en la Comunidad.

Un argumento esgrimido por los nacionalistas escoceses es que, al haber adquirido la ciudadanía europea, no se les podrá privar de ese estatuto, aun cuando Escocia se separara del Reino Unido. Se trataría de una suerte de derechos adquiridos que, por tanto ya no podrían revocarse.

En nuestra opinión, tal posición no puede defenderse jurídicamente. Como hemos visto repetidamente, el estatuto de ciudadanía europea no existe en el vacío ni de manera autónoma, sino que es la consecuencia de un acto de Derecho interno: la concesión a una persona de la nacionalidad de un Estado miembro. Si los habitantes de un territorio deciden, por su propia voluntad, renunciar a la nacionalidad del Estado al que pertenecían, por ejemplo votando por la independencia de su región, tal decisión llevaría inescindiblemente unida la consecuencia de la pérdida, también, de la ciudadanía europea.


IV.    A MODO DE CONCLUSIÓN

Como resultado de nuestra investigación podemos llegar ya a una serie de conclusiones respecto a cuál sería el resultado final si llega a materializarse la secesión de un territorio de un Estado miembro.

En primer lugar, según hemos visto, es difícilmente discutible que la secesión tendría como consecuencia ineludible que el nuevo Estado se convertiría, por el hecho de su independencia, en un ente ajeno a la Unión Europea. Los derechos y prerrogativas que hubieran derivado de su pertenencia a la misma, por tanto, cesarían desde el día de su independencia.

Esta conclusión general no se ve sustancialmente alterada si nos centramos en la cuestión del estatuto de ciudadanía. La separación, si conllevara también la desnaturalización del Estado matriz, supondría ipso iure la pérdida de la ciudadanía de la Unión Europea.

Cuestión distinta, evidentemente, es que el Estado original decidiera, en aplicación de su normativa interna, permitir a los habitantes del Estado nuevo conservar su antigua nacionalidad. En cuyo caso, la aplicación de la letra del art. 20 del TFUE implicaría que se conservaran los derechos de ciudadanía para los así beneficiarios de una doble nacionalidad.

Finalmente, quisiera terminar este trabajo con una reflexión menos jurídica. Y es expresar mi confianza en que el conflicto nacionalista pueda resolverse negociadamente, en el entendido de que va en interés de todos —también de los catalanes— que Cataluña desee permanecer y permanezca tanto dentro de España como de la Unión Europea. En palabras de Joseph Weiler:

Espero que no llegue a ocurrir, pero el único mérito de un referéndum catalán sería permitir a los catalanes tener el buen juicio de rechazar enérgicamente la propuesta. Si se produce el referéndum, todos los europeos deben esperar que eso será lo que harán. Pero si no lo hacen... bien, deseémosles bon voyage en su destino separatista.

PARA SABER MÁS:
Andaluz, H., «El Derecho de la sucesión de Estados», Revista de la Facultad de Ciencias Sociales y Jurídicas de Elche. Volumen I, n.º 2, marzo 2007, pp. 258-293.
Breda, V., «La devolution de Escocia y el referéndum de 2014: ¿cuáles son las repercusiones potenciales para España», Teoría y Realidad Constitucional, n.º 31, 2013, pp. 151 a 136
Mangas Martín A., «La secesión de territorios en un Estado miembro: efectos en el Derecho de la Unión Europea», Revista de Derecho de la Unión Europea, n.º 25, julio-diciembre de 2013, pp. 47 a 68.
Medina Ortega, M., «Los ciudadanos europeos y la secesión de territorios en la Unión Europea», Revista de Derecho de la Unión Europea, n.º 25, julio-diciembre de 2013, pp. 69 a 86.
Ruipérez Alamillo, J., «La nueva reivindicación de la secesión de Cataluña en el contexto normativo de la Constitución española de 1978 y el Tratado de Lisboa», Teoría y Realidad Constitucional, n.º 31, 2013, pp. 151 a 136

Paz (bis)

«No basta con hablar de paz. Uno debe 

creer en ella y trabajar para conseguirla».

—Eleanor Roosevelt—

Este artículo es un pequeño bis respecto al que dediqué al Nobel de la Paz a la Unión Europea.

La imagen de arriba proviene del proyecto Laconic History of the World (lacónica historial del mundo), del cartógrafo Martin Elmer. Lo que hizo fue coger la sección de «historia» de los países en la Wikipedia en inglés y filtrar el texto para ver cuál era la palabra más repetida. Luego dibujó un mapamundi representando cada país con su palabra más emblemática.

Lo de arriba es una captura de pantalla del resultado del proyecto para Europa. Una imagen vale más que mil palabras (aunque sea una imagen de palabras). Como puede verse, la palabra más repetida con diferencia es war: guerra. Esto ya no es así. Hoy Europa es un continente pacífico, no importa cuáles sean sus otros problemas. Una imagen muy reveladora para aquellos que dudan si la Unión Europea merecía o no el Nobel. Por supuesto, no estoy queriendo decir que la paz sea exclusivamente gracias a la Unión: ha sido, por el contrario, un esfuerzo compartido por millones de ciudadanos de todas las clases que tomaron la determinación de arreglar sus controversias a través del diálogo, y no con la voz de las armas. Pero como dije en mi anterior entrada, creo que son esos ciudadanos los verdaderos destinatarios del galardón.

Dicho lo cual, ¡feliz año nuevo a todos!



vía: microsiervos.

La Carta de los Derechos

Nicole Fontaine, Jaques Chirac y Romano Prodi firman
la Carta en Niza, el 7 de diciembre de 2000

«Consciente de su patrimonio espiritual y moral, 
la Unión está fundada sobre los valores indivisibles 
y universales de la dignidad humana, la libertad, la 
igualdad y la solidaridad, y se basa en los principios 
de la democracia y el Estado de Derecho».
 —Preámbulo de la Carta—

Una de las novedades más importantes que ha traído consigo la última gran reforma de los Tratados de la Unión es la aplicación, por primera vez, de una Carta de Derechos propia de la Unión Europea, que se viene a sumar a todas las formas de protección de derechos fundamentales que hay en nuestro continente.

Sin embargo, entre la población existe un gran desconocimiento sobre este importante instrumento. En el último eurobarómetro publicado sobre la cuestión se constató que solo el 64 por ciento de los europeos entrevistados habían oído hablar de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea (siendo España el país mejor informado, con un 20% y Francia el mínimo, con el 3%). En esta entrada tratamos los más importantes interrogantes sobre la Carta: qué es, qué derechos contiene, cuándo es de aplicación y ante quién dirigirse si los derechos que reconoce han sido vulnerados.


1. ¿QUÉ ES?

La Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea es, en palabras de Viviane Reding, la codificación de derechos más moderna del mundo. Se trata de un documento adoptado, en su primera versión, el 7 de diciembre del año 2000 en Niza, con las firmas de los presidentes del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión. Fue elaborado por una Convención en la que participaban parlamentarios nacionales, europarlamentarios, miembros de los gobiernos nacionales y de las instituciones y órganos europeos. En el debate fueron oídas, también, diversas organizaciones de la sociedad civil.

Aunque en un principio la Carta carecía de poder vinculante, a partir de la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, el 1 de diciembre de 2009, la Carta comienza a tener valor vinculante: su cumplimiento es obligatorio. Esta versión de la Carta es ligeramente distinta de la primera, pues algunos de sus artículos procedimentales fueron alterados para adaptarlos al Tratado de Lisboa.

Ahora, por tanto, la Carta de Derechos Fundamentales tiene «el mismo valor jurídico que los Tratados» (artículo 6.1 del Tratado de la Unión Europea). Así, forma parte del núcleo duro del Derecho europeo: se integra en la «Constitución» material de la Unión. Todas las instituciones tienen que velar por su cumplimiento, y los miembros de la Comisión juran o prometen cumplirla cuando acceden a su cargo.

Además de la Carta propiamente dicha, la Convención elaboró unas «Explicaciones» que detallan el origen de cada precepto, y sirven como guía para la interpretación de la misma.


2. ¿QUÉ DERECHOS CONTIENE?

La Carta contiene un total de 54 artículos, estructurados en siete Títulos. En general, los derechos contenidos son aquellos que cristalizan a partir de las tradiciones constitucionales comunes de los Estados miembros y de los tratados internacionales por ellos suscritos en la materia (sobre todo, el Convenio Europeo de Derechos Humanos), además de aquellos que, por derivar del estatuto de ciudadanía europeo, son propios de la Unión.

El Título I lleva el nombre de Dignidad, y recoge los que son clásicamente conocidos como derechos de primera generación: a la dignidad, a la vida, a la integridad, así como la prohibición de la tortura y el maltrato y de la esclavitud.

El Título II (Libertades) recoge también algunas libertades civiles y políticas, pero también otras de contenido más económico. Entre ellas podemos destacar algunas, por su carácter más o menos novedoso. Así, recoge por ejemplo el derecho a la protección de datos personales (artículo 8), algo que en los textos clásicos era inimaginable. También es destacable que el artículo sobre el matrimonio (9) recoge ese derecho sin hacer referencia al sexo de los contrayentes. Según las Explicaciones, esa redacción «ni prohíbe ni impone el que se conceda estatuto matrimonial a la unión de personas del mismo sexo», algo que deberá decidir cada Estado miembro. Otros derechos que se recogen aquí son el de asilo (artículo 18) y la prohibición de expulsiones colectivas (artículo 19), por citar solo dos ejemplos.

El Título III se titula Igualdad y expresa los derechos de igualdad ante la ley (20), prohibiendo las discriminaciones por razón de sexo, raza, color, orígenes étnicos o sociales, características genéticas, lengua, religión o convicciones, pertenencia a una minoría, patrimonio, nacimiento, discapacidad, edad u orientación sexual (21.1). Particularmente importante, debido a la naturaleza de la Unión Europea, es la prohibición de discriminación por razón de la nacionalidad (artículo 21.2), así como el respeto a la diversidad cultural, religiosa y lingüística (22).

El Título IV (Solidaridad) contiene derechos económicos, sociales y culturales. Encontramos, por ejemplo, el derecho a la negociación y acción colectiva, incluida la huelga (28), la protección en caso de despido injustificado (30), la conciliación de las vidas personal y familiar (33), la protección de los consumidores (38) y del medio ambiente (39), entre otros.

El Título V es Ciudadanía. Aquí están los derechos que son propios y particulares de la Unión, provenientes, como decíamos, del estatuto de ciudadanía europea. Entre ellos, el derecho a ser elector y elegible ante el Parlamento Europeo y en las elecciones municipales de todos los ciudadanos europeos (39 y 40). Asimismo, recoge el derecho a una buena administración (41), el libre acceso a los documentos (42), y la posibilidad de recurrir ante el Defensor del Pueblo Europeo (43). También establece el derecho de todo ciudadano europeo a circular y residir libremente en todo el territorio de la Unión (45). Finalmente, recoge el derecho de todo ciudadano a acogerse a la protección diplomática o consular en la extranjero ante las embajadas o consulados de cualquier Estado miembro que no sea el suyo, si su propio país no está representado (46).

El Título VI (Justicia) fija también los clásicos derechos a la tutela judicial efectiva, a la presunción de inocencia, el principio de legalidad y el non bis in idem.

Cierran la Carta los artículos del Título VII, que no recogen derechos propiamente dichos, sino las disposiciones sobre la interpretación y aplicación de la misma.


3. ¿CUÁNDO SE APLICA (Y CUÁNDO NO)?

Una de las cuestiones más importantes y sobre la que existe más confusión es cuándo se aplica la Carta y cuándo sus derechos no son de aplicación. En 2010, casi el 70% de las cartas que los ciudadanos enviaron a la Comisión sobre la Carta se referían a cuestiones en las que esta no era de aplicación.

Aunque en ella se recogen derechos variopintos, la Carta solo se aplica en dos circunstancias: en primer lugar, cuando la acción que supuestamente vulnera el derecho proviene de las Instituciones de la Unión Europea. Y también cuando la acción proviene de los Estados miembros, pero únicamente cuando estos aplican normativa europea.

Así, todas las instituciones europeas, desde la Comisión hasta el Consejo Europeo, pasando por el Parlamento Europeo, el Consejo, el Banco Central Europeo, etc. deben respetarla y velar por su cumplimiento.

Del mismo modo, los Estados miembros están vinculados directamente por la Carta, pero únicamente cuando ejecutan normas jurídicas de la Unión Europea. Así, por ejemplo, un Estado europeo podría violar un derecho contenido en la Carta al trasponer una Directiva.

Sin embargo, la Carta no es de aplicación respecto de actuaciones puramente estatales. Es decir, aquellos actos que los Estados, las Comunidades Autónomas, etc. adoptan en el ejercicio de sus propias competencias no se someten al escrutinio de la Carta. Esto no significa, evidentemente, que esas entidades tengan vía libre para violar derechos fundamentales; pero los que deben respetar son los que se contienen en sus Constituciones nacionales y en los tratados internacionales de los que sean parte (como el Convenio Europeo de Derechos Humanos). Por tanto, podría darse la situación teórica —aunque improbable— de que un Estado viole un Derecho recogido en la Carta pero no en su Constitución; en tal caso, el ciudadano deberá conformarse con la violación, pues no tendrá remedios judiciales a su alcance para resarcirse.


4. ¿A QUIÉN DIRIGIRME SI MIS DERECHOS HAN SIDO VIOLADOS?

La última cuestión que trataremos aquí es a qué órganos se puede recurrir si un ciudadano entiende que las Instituciones europeas o los Estados miembros —en las circunstancias antes descritas— han violado alguno de sus derechos contenidos en la Carta.

La primera y obvia respuesta a esta cuestión son los tribunales nacionales. En virtud de los principios de primacía y aplicabilidad directa, los jueces de los Estados miembros son jueces ordinarios de Derecho común: están obligados a aplicar directamente las normas europeas. Como la Carta tiene ahora valor vinculante, cualquier ciudadano puede denunciar una acción que a su juicio la vulnere. Esta es la vía más adecuada, por ejemplo, en casos en los que el Estado ha traspuesto correctamente la normativa europea, pero la legislación es aplicada incorrectamente por las autoridades nacionales.

La segunda institución a la que podemos dirigirnos es la Comisión Europea. Como «guardiana de los Tratados», la Comisión tiene encomendada la vigilancia del Derecho primario de la Unión Europea, dentro del que se encuentra la Carta. Por tanto, podemos remitir una queja a la Comisión que, en determinados casos, puede referir el asunto, además, al Tribunal de Justicia, o instar ella misma un procedimiento por infracción. Este recurso es de particular interés en aquellos casos en los que el Estado miembro no haya traspuesto la normativa europea, o lo haya hecho indebidamente.

En los casos en las que la violación consista en un acto de mala administración por parte de las instituciones europeas, la queja pueda dirigirse al Defensor del Pueblo Europeo, que es quien debe velar por el cumplimiento de ese derecho en particular.

Finalmente, en determinadas circunstancias los ciudadanos y las empresas pueden dirigirse al Tribunal de Justicia de la Unión Europea para que anule un acto de las instituciones comunitarias que viole algún derecho de la Carta y que les afecte directa e individualmente.


PARA SABER MÁS

Puede consultarse sobre este tema el magnífico libro Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea - Comentario artículo por artículo, dirigido por Araceli Mangas, disponible gratuitamente on-line.

También pueden consultarse los Informes que elabora la Comisión sobre la aplicación de la Carta (dos, hasta ahora, del año 2010 y del 2011).